关于《五河县特困人员供养服务机构（敬老院）改造提升和服务提升方案》的意见征集

为进一步整合提升我县特困供养机构服务能力，优化全县养老服务设施布局，结合我县实际，我局起草了《五河县特困人员供养服务机构（敬老院）改造提升和服务提升方案》

征求社会各界意见，如您有任何意见建议请于2026年7月8日前将修改意见反馈给五河县民政局办公室，逾期未反馈视为无意见。

公众可通过以下途径提出反馈意见：

1.通过邮件发送至whxmzj@126.com；

2.电话联系五河县民政局办公室，联系电话：0552-5055706；

3.通过五河县人民政府网站“意见征集”栏目在线提交。

现公开征求意见，征求意见时间：2026年6月7日-7月7日，意见反馈截止日期为2026年7月7日。

一、总论

1.1背景

随着我县人口老龄化进程加快，农村养老需求结构发生深刻变化。我县养老机构共21家，其中公建公营7家、公建民营8家、社会办6家，入住632名老人，普遍存在资源分散、服务能级不足的问题。

从运营情况看，7家公建公营敬老院普遍面临结构性矛盾：一方面，总床位利用率不足，入住率低于30%；另一方面，失能半失能特困人员的专业照护需求难以满足，目前仅县特困人员养护院设有较为完善的医疗资源配置。

从政策导向看，安徽省人民政府《关于进一步完善特困人员救助供养制度的实施意见》明确提出，“鼓励各地探索采取县级统一管理等方式整合供养机构资源开展养老服务”，同时强调“特困供养服务机构的社会公益属性和兜底保障责任不因运营方式改变而改变”。各级规划也要求优化公共服务和产品供给，健全多层次社会保障体系。参考其他地市近年来开展的养老领域专项监督实践表明，通过整合资源、规范管理，能够有效提升养老服务质量。

1.2建设目标

按照“集约高效、区域辐射、专业照护”的原则，将现有7家公建公营敬老院整合为3所区域性养老服务中心（五河县特困人员养护院、城关镇敬老院、双忠庙镇敬老院），同步优化全县养老服务设施布局。

目标：完成并转工作，实现人、财、物等统一管理，集中供养特困人员平稳过渡，失能半失能特困人员优先入住五河县特困人员养护院。区域性养老服务中心床位利用率达到75%以上，护理型床位占比达到100%，全面辐射周边，实现“一中心辐射多乡镇、专业化带动全覆盖”。

二、五河县养老机构现状分析

2.1机构分布与设施状况

全县公建公营敬老院基本情况如下：

2.2主要问题分析

（一）空间布局“小散弱”

目前全县乡镇敬老院呈现“一镇一院”格局，但多数机构规模偏小、位置分散。例如浍南镇敬老院（100张）、新集镇敬老院（100张），2家一共入住43人，10个工作人员，资源分散导致管理成本高、服务标准难以统一。

（二）医疗资源配置不足

除县特困人员养护院明确医养结合，有医疗许可证、实现“医院托管”型医养结合外，其余乡镇敬老院均未设立备案的医务室或护理站，仅与当地乡镇卫生院建立合作关系。对于失能半失能老人所需的日常医疗护理、康复训练等服务供给不足。

（三）专业人员缺口较大

从从业人员数据看，浍南镇养老服务中心仅3名从业人员，与100张床位的服务需求严重不匹配。小圩镇敬老院入住21人，从业人员7人，工作人员普遍年龄偏大、文化素养、专业水平等均难以满足照护要求。护理人员持证上岗率、专业技能水平均有待提升。

（四）资金使用效率不高

各机构分散运营导致采购成本高、管理成本重复。6家公建公营敬老院每个月投入的特困供养经费约12万元、照料护理补贴约7万元，一个季度人员工资约11万元，同时，特困人员供养资金由县民政局统一发，但分散在多个机构账户管理，资金使用绩效发挥不明显。

（五）安全生产管理存在隐患

各部门联合检查、民政部门检查、属地抽查等均发现养老机构存在多种安全隐患，管理疏松，撤并整合有利于统一标准、集中监管。

2.3整合必要性

从政策层面看，安徽省明确要求“整合供养机构资源开展养老服务”；从现实需求看，全县失能半失能特困老人需要专业护理，而分散的小型机构无力承担；从资金效益看，集中管理可降低运营成本、提高财政资金使用效率；从监管角度看，机构整合有利于统一标准、强化监督，保障老年人权益。

三、资源整合提升方案

3.1整合撤并原则

区域统筹原则。综合考虑地理位置、人口密度、交通便利性，构建“浍河南北”两大区域中心、县城1个中心的布局，确保服务半径合理，方便亲属探视。

分类施策原则。对硬件条件好、床位规模大的中心敬老院予以保留提升；对位置偏远、规模小、安全隐患大的敬老院予以关停；对撤并后的闲置设施，由属地人民政府统筹，可公开发包，对外招标，实现公建民营。

保障兜底原则。无论运营方式如何调整，特困人员集中供养的兜底保障责任不变，不得因整合降低服务标准。

3.2初步布局方案

根据现有机构分布，建议整合形成三大区域性养老服务中心：

南部中心：依托城关镇敬老院（100床），整合新集镇、浍南镇特困供养资源，辐射东部区域（即五蚌埠沿线）。

北部中心：依托双忠庙镇敬老院（110床），整合小圩镇、朱顶镇特困供养资源，辐射北部区域。

中部中心（专业照护中心）：依托县特困人员养护院（137床），重点收住全县失能半失能特困人员，发挥专业照护优势。

3.3闲置设施转型方向

撤并后的闲置敬老院，由属地人民政府统筹，不得改变养老用房性质，公建民营，可转型为：

乡镇居家养老服务站：提供助餐、助浴、助医等上门服务

农村互助养老睦邻点：依托村级力量开展互助养老

老年人活动中心：提供文化娱乐、健康教育等服务

四、供养人员管理

4.1供养人员现状测算

根据全县6家乡镇敬老院及特困人员养护院数据统计，现有集中供养特困人员115人。按照现行供养标准，每个月发放特困供养经费981.5/1184元、照料护理补贴935/561/75元、工作人员1280元，每个月投入约23万元。

4.2人员安置原则

坚持“尊重意愿、分类安置、平稳过渡”原则，制定“一对一”转移安置方案，确保服务不断档、安全无事故。

4.3具体安置措施

（一）失能人员“专业集中”

将所有失能、半失能特困老人按照自愿原则，统一安排至县特困人员养护院护理专区。

（二）自理人员和轻度失能人员“双向选择”

集中供养：愿意并入区域中心的，统一搬迁至就近区域性养老服务中心，享受改善后的居住条件和专业服务。

分散安置：不愿离开熟悉环境的特困人员，经评估后可转为分散供养，乡镇定期巡访。

（三）社会代养人员处理

对于原敬老院接收的社会代养老人，由新运营主体重新签订合同，符合条件者可随迁至区域中心，也可协助转介至社会办养老机构。

（四）档案管理

建立健全特困人员档案，做到“一人一档”，包括基本信息类、健康管理类、其他类，档案保管期限不少于终止供养后5年。

五、工作人员管理

5.1人员现状

根据五河县养老机构登记情况看，各乡镇敬老院从业人员规模差异较大：新集镇敬老院7人、小圩镇7人、双忠庙镇6人、城关镇5人、朱顶镇3人、浍南镇3人。6家乡镇敬老院从业人员总计31人，服务115名老人。普遍存在年龄偏大、专业技能不足、照护人员比偏低等问题。

5.2人员整合路径

（一）管理层“镇聘镇管”

区域性养老服务中心工作人员由属地人民政府统一选派或公开招聘，原则上新聘院长需具备大专以上学历或3年以上养老管理经验，如有消防设施操作员证，年龄可适当放宽。

（二）护理人员“择优留用”（至少按1:5配备）

择优留用：对原敬老院年轻、有爱心、愿意继续从事养老服务的临聘人员，自行参加健康体检并考取养老护理员证，合格者由县民政局统筹调配至区域中心，重新签订劳动合同。

自然减员与分流：对超龄（男60周岁、女55周岁以上）或身体状况不佳的原工作人员，由属地人民政府协商解除劳动关系。

能力提升：对留用人员和新入职人员开展岗前培训，重点提升失能照护、急救常识、安全生产等技能。

（三）厨房、消控室、保洁等岗位人员按需、按相关要求配备。

（四）薪酬体系重构

建立全县统一的岗位薪酬体系，落实护理员岗位补贴。参考特困人员护理补贴标准，确保护理员薪酬待遇与工作强度、专业技能等挂钩。

5.3专业力量补充

依托县特困人员养护院现有41名从业人员（其中医护人员19人）的专业优势，建立“中心带站点”培训机制，定期对区域中心护理人员进行业务指导和技能培训。

（四）签订委托照料服务协议

按照安徽省要求，全面签订委托照料服务协议，明确各方权利义务。县民政部门指导乡镇与特困人员、供养服务机构（照料服务人）、村（居）委会签订四方（或五方）协议。

六、资金使用管理

6.1资金整合模式

（一）经费渠道统一

将原拨付至各乡镇的敬老院运转经费、特困人员供养经费、护理补贴等统一纳入县级民政部门预算。各项经费由民政局按月发放到各乡镇，由各乡镇统筹使用。

（二）资金专款专用

各项经费严格按照《关于进一步规范敬老院财务管理工作的通知》（蚌民〔2025〕123号）规定，用于特困人员基本生活、照料护理等各项支出，不得挤占挪用。

6.2资金使用效能提升

（一）人员经费“费随人走”

特困人员生活费和护理费随供养对象的转移而转移，确保资金直接用于老人。集中供养资金统一拨付至供养服务机构的专用账户，由属地人民政府统筹使用。

（二）运营经费“定额包干”

对各区域中心日常运营经费（水电、维修、办公等）实行“定额包干、超支不补”，倒逼节能降耗、提升规模效益。

（三）采购成本“集采集配”

由属地人民政府对米面油、蔬菜、日用品及护理耗材进行统一采购。

6.3资金安全监管

（一）三级审签流程

建立“经办人初审—中心主任审核—属地人民政府审批”的三级审签流程。

（二）专项审计

定期对专项资金使用情况进行专项审计。

（三）信息公开

将资金使用情况向社会公布，发挥社会监督作用，严肃查处挤占、挪用、虚报、冒领等违纪违法行为。

七、资源整合

7.1硬件设施整合

（一）资产确权与划转

对被撤并机构的闲置资产进行清点造册，由属地人民政府统一调配。

（二）改造提升重点

利用整合腾出的资金，重点对保留中心进行适老化改造、消防设施升级和护理型床位增设等。

（三）消防安全与食品卫生整治

对照检查发现的隐患问题，统一整改，确保所有区域中心消防、食品卫生达标。

八、实施步骤与保障措施

8.1实施步骤

阶段-时间-主要任务

启动阶段：2026年7月，成立县养老资源整合工作领导小组；完成资产评估和财务审计；制定《人员分流安置细则》和《特困人员转移安置预案》等

实施阶段：2026年8-9月，进行撤并，磨合机制，完善方案，争取在9月底完成所有人员的搬迁安置和资产划转，新机构挂牌运营

巩固提升：2026年10月以后，逐步推进标准化建设，开展服务质量等级评定，完善各项制度

方案实施后，除公办公营养老机构外，其余机构不再作为特困供养机构收住特困供养人员

8.2风险防控

（一）人员稳定风险防控

严格执行“新人新办法、老人老办法”，对在院人员妥善安置。落实信访接待机制，及时化解矛盾。

（二）过渡期管理风险防控

在撤并过渡期实行“双重管理”，原敬老院负责人继续留守协助，属地人民政府蹲点指导，确保服务不断档、安全无事故。

（三）资金安全风险防控

严格执行财务制度，加强审计监督，防止国有资产流失。

8.3效益分析

（一）经济效益

通过减少重复建设、集中采购等，财政资金使用效益显著提升。

（二）社会效益

改变“一镇一院”力量分散局面，让农村特困老人特别是失能老人享受到专业照护。实践证明，资源整合有利于压实责任、提升服务质量。

（三）服务效益

区域性养老服务中心建成后，床位利用率大幅度提升，可辐射周边乡镇老年人养老服务需求，实现“老有所养”。

九、建议

9.1结论

本项目符合国家及安徽省养老服务改革方向，符合五河县发展规划要求，具有充分的政策依据和现实必要性。通过整合撤并，可有效解决当前乡镇敬老院“小散弱”问题，提升特困人员供养服务质量，提高财政资金使用效益，促进全县养老服务高质量发展。

9.2建议

（一）加强组织领导

建议成立由县政府分管领导任组长，民政、财政、人社、卫健等部门参与的领导小组，统筹推进整合工作。

（二）保障经费投入

将整合所需改造资金等列入财政预算，确保项目顺利实施。明细如下：2025年敬老院工作人员25名，月工资1280元，每月共计3.2万元，全年约38.4万元

城关镇敬老院合并新集敬老院、浍南敬老院共计65人。双忠庙敬老院合并小圩敬老院、朱顶敬老院共计53人。按照配比建议各配院长1名，安全员1名，消防控制室工作人员各4名，厨房2人，城关护理员13人，双忠庙护理员11人。建议工资：院长4000元/月，安全员4000元/月、消控室工作人员4500元/月，护理员2800元/月，厨房工作人员2500元/月，每月用人成本城关镇为6.84万元、双忠庙镇为6.28万元，一年约157.44万元。

城关镇敬老院、新集镇敬老院、浍南镇敬老院每月发放特困供养费6.44万元，照料护理补贴3.62万元，双忠庙镇敬老院、朱顶镇敬老院、小圩镇敬老院每月发放特困供养经费5.2万元，照料护理补贴2.91万元，特困供养经费应全部用于保障特困人员基本生活、照料护理、医疗救治和丧葬事宜等，其中伙食费标准，一般不低于特困人员基本生活标准的50%。工作人员工资福利、办公经费、设施设备购置维护等费用不得从特困供养经费中列支；照料护理补贴应用于护理产品和护理设施购买、护理设施改造，照料护理、康复训练等服务产生的费用（包括护理人员的劳务费）以及统筹支付特困人员住院治疗的陪护费用等。整合后，护理补贴全年累计约78.36万元，即人工成本原县本级财政预算38.4+照料护理补贴78.36=116.76万元，仍需财政增加预算约40.68万元。

（三）稳妥有序推进

坚持分步实施，及时总结经验，完善方案，确保平稳过渡。

（四）强化监督评估

充分发挥纪检监察监督作用，对整合过程全程监督，对整合后的服务质量和资金使用绩效定期评估。